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搭建市場化管理模式 “喚醒”政府引導基金
日期:2018/1/26  人氣指數:6665

隨著政策逐步完善、各地投資限制進一步放開及管理水平存有差距等變化,政府引導基金商業模式有望得到進一步延展豐富。

當前我國經濟步入“新常態”,尋找經濟中長期增長新動力成為促進經濟成功轉型的關鍵環節。與以往不同,本輪經濟調整更傾向于在供給端深化改革,其中推進戰略性新興產業發展、促進“大眾創業,萬眾創新”發展是重要訴求,而產業投資必將是其中重要一環。在此背景下,政府引導基金被中央及地方政府視為推動產業優化升級、調整經濟結構的有利工具。不過,就目前來看,我國政府引導基金仍存在一些問題頗值得引起關注和思考。

認識政府引導基金

所謂“政府引導基金”,主要是指由政府出資并吸引社會資本共同發起設立的政策性基金,用于增加股權投資的政府資金供給,克服單純通過市場配置股權資本的市場失靈問題,促進創新創業企業股權融資,發揮財政資金的杠桿放大效應,實現發展戰略新興產業、優化產業結構、加快我國經濟轉型的目的。

從行業發展歷程看,2014~2016年我國政府引導基金規模均呈現井噴式增長,到目前全國設立引導基金達到千余支。其中,近兩年新成立政府引導基金442家,目標募集資金共3.6萬億元。

政府引導基金聚焦投資于產業,促進供給側改革作用顯著。形象地說,政府引導基金更像政府投資的升級版,通過股權投資推進供給側改革,實現供給端產業結構調整及升級,從其更多聚焦在七大戰略新興產業、生產性與生活性服務業可見端倪。

同時,政府引導基金還優化了財政促進產業發展扶持方式。過往財政對產業支持更多通過無償撥款方式,但受限于政府行政審核項目能力,投資項目分散無法達到優質績效,被投資企業也不能形成產業引領作用,同時財政資金通過無償撥款也不能實現資金滾動投資。另有部分企業巧立名目,常出現多報冒領及灰色交易現象。此外,通過投資項目的IPO退出或者股權轉讓獲取收益,進一步增加政府引導基金規模,推動財政資金良性循環使用。

剖析資金“沉睡”頑疾

我國政府引導基金發展過程中,目前最引人注目的問題,就是從中央到地方,許多政府引導基金資金“沉睡”狀況,本應發揮調節市場失靈作用卻在商業銀行變成了定期存款。如至2015年底,中央財政設立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元結存未用,其所占全部資金的比例高達30%。

筆者分析我國政府引導基金結存嚴重的原因,主要有以下幾點:

——有隱情。

我國政府引導基金之所以在2014年開始接連暴增,源于2014年財政部的將清理存量政府財政資金并收回統籌安排以及2015年清理財政補貼的相關規定。從財政政策來看,中央倒逼地方政府資金轉變資金使用方式,而政府引導基金可以說是給地方政府資金預留的出口。

——花不完。

筆者認為,政府引導基金設立規模不應該基于政府意愿和財政出資能力,而更多應該視當地經濟發展情況和創業項目儲備而定。經研究模擬測算,假設當地企業前20%企業屬于優質企業,其中有10%~30%企業有股權融資需求及意愿,引導基金下專項基金對母基金進行4倍杠桿放大作用,而專項基金由于參股不控股而投資企業股份低于30%,則母基金總計可以覆蓋相對于自己體量200倍以上的經濟體量。

——不敢花。

政府極為重視資金安全性,核心關切的可能并非收益,而是不能出風險,關注國有資產保值增值,嚴防國有資產流失。另外有一大部分原因是引導基金還未有足夠專業能力可以把錢投出去、管得好。

——可投項目匱乏。

目前,各地政府引導基金都會對投資地域和行業做出嚴格界定。如有的地方規定“專項基金投資于本地企業的額度應不低于總規模的80%”,而全國產業投資活躍區域如深圳、蘇州(如蘇州工業園區項目儲備超過1000個)等城市并不多見,這無疑增添尋找優質項目難度,也導致部分優秀市場化投資機構不敢與引導基金合作。

把脈基金運營困境

筆者認為,從政府引導基金運營層面來看,關鍵問題主要包括3個方面:

其一,管理體制束縛。部分地區成立引導基金管理公司或委托外部專業化機構負責引導基金管理,但多有政府引導基金協調機制由政府各部門負責人或派出人員組成的,相關人員無法擺脫部門本位考慮,甚至讓其變成新的政府投融資平臺。另外對市場化基金運作缺乏了解,形成投資運作干涉;由于無法理解子基金管理人需求及項目企業訴求,不能充分發揮產業基金投資的引導作用并降低了投資效率,扭曲了政府引導基金優化資源配置的初衷。

其二,缺乏有效激勵機制。部分基金管理機構為事業單位編制,按規定不能兌現金錢和物質獎勵;對于公司制管理機構,也不能對政府引導基金管理公司行業屬性準確定位,同時限于缺乏市場化考核目標量化困擾,無法給予市場水平激勵機制。

其三,子基金招募和募集難。子基金招募環節不夠規范,母基金管理規模大可能形成尋租空間。目前一些引導基金未形成完整的基金招募管理制度體系,或已有制度但未貫徹實施;此外由于地域、配資比例及分配方式等限制問題,子基金的基金招募也存在一定困難,招募后的募資也是一個難題。

綜上所述,筆者有針對性地提出一些建議:

——搭建市場化管理模式。

首先,應促進管理體制改變。實現明確主管部門、基金公司和基金管理人的各自職責,處理好政府與市場的關系。通過設立基金理事會形式基金管理決策職能,并設立基金管理公司,其投資業務和日常管理完全由基金管理人按照市場化機制進行專業化管理,包括子基金選擇、投資業務、增值服務、投資決策以及激勵機制等。

其次,引入社會資本。提升基金市場化水平,規避政府之手運營干預。例如,在基金層面或者內部設立二級母基金層面上引入金融資本、產業資本,實現股權多元化,降低政府股權比例。放大基金規模的同時也引入產業判別能力、產業資源及資本運作能力和金融資源。

最后,投資決策市場化。例如,政府引導基金作為有限合伙人(簡稱“LP”),參股一般合伙人(簡稱“GP”)設立的子基金,當地政府及國有資本對項目投資僅保留合規性一票否決權,而對投資決策其他事項不作干預。

——完善團隊激勵機制。

股權投資基金行業為人才密集型行業,實施中長期激勵增強人才引進競爭力,可對公司團隊形成凝聚作用,為公司與長期發展奠定基礎。像深創投、蘇州元禾等均通過不同方式已實現了員工的中長期激勵,如通過采用高管強制跟投、其他員工選擇跟投等方式,將公司員工利益與公司利益進行了深度綁定。

——提升運營能力。

政府引導基金在運營上與市場化基金有同樣的運營管理訴求,如考慮如何建立完善篩選GP與管理GP的系統標準,品牌GP合作模式,項目庫建設與推介、投資決策流程、投后管理及風險控制,拓展退出通道等系列問題。

發展前景預判

對于我國政府引導基金未來的發展,筆者有如下思考和預估:

首先,投資限制逐漸放寬。像目前許多政府引導基金已放寬了投資當地比例的計算標準。如江蘇省政府投資基金管理辦法規定“江蘇省內企業”,就包括與被投資企業生產經營關系緊密的子公司與分公司或者辦事處位于江蘇省范圍內等。

其次,行業面臨洗牌。根據各地經濟水平客觀差距,以及面臨資金結余壓力等情況,筆者認為政府引導基金將有以下幾種方向:一、基金實繳資金遠低于目前傳播認繳規模,并堅持股權投資道路;二、走向債權投資道路,來釋放巨大資金壓力;三、基金管理水平存有差距,拓展完善業務模式。

另外,政府引導基金商業模式有望得到進一步延展豐富。例如發展培育投融資平臺、投資和代持服務、基金托管服務、資管平臺、多種組合增值服務等。

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